《勞動法》頒布10周年：成就、問題及措施
1994年7月5日，《勞動法》經第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過，由中華人民共和國主席令第28號公布，自1995年1月1日起施行。《勞動法》是新中國成立以來第一部專門保障勞動者合法權益的基本法律，是勞動保障法制建設中一個重要的里程碑。10年來，黨中央、全國人大、國務院高度重視《勞動法》的貫徹實施工作，各級人大加強執法監督，各級政府及其勞動保障等部門依法行政，各級司法機關依法審判，工會組織積極維權，使《勞動法》的貫徹實施取得明顯成效。
一、《勞動法》頒布10年來取得的成就
《勞動法》頒布以來，國務院先后制定頒布了《國務院關于職工工作時間的規定》（修訂）、《社會保險費征繳暫行條例》、《失業保險條例》、《全國年節及紀念日放假辦法》、《禁止使用童工規定》（修訂）、《工傷保險條例》等配套行政法規。勞動保障部針對勞動力市場管理、集體協商簽訂集體合同、工資支付、社會保險費申報繳納、勞動保障監察等事項制定頒布了一系列配套規章，各地也相繼制定頒布了與《勞動法》相配套的地方性法規、規章，初步形成了以《勞動法》為基本法律，由有關法規、規章相配套的勞動保障法律法規體系的框架。10年來，各級人民政府及其勞動保障等部門狠抓《勞動法》及其配套法規規章的貫徹實施，圍繞促進就業與再就業、維護勞動者合法權益、建立完善社會保障體系三大目標任務，建立了10項基本勞動保障制度。
（一）制定實施積極的就業政策，加強職業培訓，促進就業與再就業。
一是建立了有中國特色的積極的就業政策。根據《勞動法》關于促進就業的規定，10年來，逐步探索確立了“勞動者自主就業，市場調節就業，政府促進就業”的就業方針，建立了有中國特色的積極的就業政策。其主要內容包括：將促進就業作為國民經濟和社會發展的戰略任務，將控制失業率和增加就業崗位作為宏觀調控的主要目標，納入國民經濟和社會發展計劃；通過保持國民經濟平穩較快的發展，擴大就業；調整經濟結構，大力發展第三產業、勞動密集型產業，實行靈活就業形式，積極創造就業崗位；完善和落實促進再就業的扶持政策，實施再就業援助；培育發展勞動力市場，完善公共就業服務體系。目前，在全國大中城市和部分有條件的小城市，市、區兩級普遍建立了以公共職業介紹機構為窗口的綜合性服務場所，地級以上城市基本建立了街道社區勞動保障工作平臺，完善了基層就業服務組織網絡。公共職業介紹機構每年為近2000萬人次提供就業服務，成功介紹1000萬人次實現就業。按照“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，清理和取消限制農民進城就業的不合理政策，加強農民工就業服務，開展農村勞動力轉移培訓，農村勞動力初步實現有序流動。目前，進城務工的農民已達9800萬，還有1.3億農民在鄉鎮企業從事二、三產業，農民工已成為產業大軍中的重要力量。
二是建立了職業培訓和職業資格證書制度。根據《勞動法》的規定，國家確定了職業分類，開發了職業標準，積極發展職業培訓事業，開展職業技能鑒定工作，實行學歷證書和職業資格證書并重的制度，全面提高勞動者的就業能力、工作能力。經過10年努力，一個以勞動力市場為導向，以提高職業能力為核心，以城鎮新生勞動力、下崗失業人員、農村轉移勞動力和在崗職工為培訓對象，以就業前培訓、在職培訓和再就業培訓為主要培訓類型，涵蓋初級、中級、高級、技師及高級技師職業資格等級的全方位、多層次職業培訓體系已經基本建立。啟動并實施高技能人才培訓工程和兩期“三年千萬再就業培訓計劃”，1998年以來，共有2800多萬名下崗失業人員參加了再就業培訓，培訓后有1730多萬人通過各種途徑實現了再就業，培訓后再就業率達61.7%。至2004年末，全國累計共有4500萬人（次）取得了職業資格證書，2004年當年面向社會開展培訓1393萬人次，提高了勞動者素質，增強了勞動者的就業能力和工作能力。
以上制度的建立實施，有力地促進了我國的就業再就業工作。從1993年底至2004年底，全國城鎮就業人員增加近1億人，其中2004年比上年增加859萬人。目前，我國已建立起市場導向的就業機制，計劃經濟時期形成的企業富余人員問題基本得到解決，在經濟發展和經濟結構調整中就業規模持續擴大，就業結構逐步優化，就業渠道不斷拓寬，就業形式更加靈活，總體上保持了就業形勢的基本穩定。
（二）加強勞動關系協調和勞動保障監察等工作，切實維護勞動者的合法權益。
一是建立了勞動關系協調制度。經過10年發展，勞動合同制度已經普遍實行，國有企業、集體企業、外商投資企業勞動合同簽訂率均在95%以上，就業機制實現了由國家安置就業向市場配置就業的根本轉變，勞動關系實現了由行政管理向依法調整的根本轉變，勞動者與用人單位雙向選擇、協商確定雙方權利義務的用人機制和觀念已經形成。集體合同制度日益完善并不斷得到推廣，集體協商代表的產生和保護措施、集體協商程序、集體合同的內容等有關規定不斷改進，集體合同制度在勞動者集體與用人單位自主協調勞動關系方面越來越發揮著重要作用。目前，全國有60多萬戶企業簽訂了集體合同，涉及職工8000多萬人；其中有29萬多戶企業開展了工資集體協商制度試點。勞動關系三方協商機制初步形成，勞動保障部同全國總工會、中國企業聯合會建立了國家一級的協調勞動關系三方會議制度，各地區也建立各級三方協調機構5000多個，共同研究解決勞動關系方面的重大問題。
二是建立了勞動爭議處理制度。《勞動法》確立了“一調一裁兩審”的勞動爭議處理制度。10年來，企業調解組織、勞動爭議仲裁委員會和人民法院共處理了數百萬起勞動爭議案件。其中各級勞動爭議仲裁委員會共立案處理勞動爭議案件107萬件，涉及當事人366萬人。據統計，10年來勞動爭議仲裁機構直接處理終結約80%的勞動爭議案件，起訴到各級人民法院的勞動爭議案件為20%左右。實踐證明，勞動爭議仲裁對維護當事人尤其是勞動者的合法權益，維護社會穩定起到了很大作用。
三是建立了勞動標準制度。工資支付制度不斷完善，工資支付的項目、水平、形式、對象、時間以及特殊情況下的工資支付等工資支付行為均有了明確規范。全國有30個省、自治區、直轄市由政府頒布了本地區的最低工資標準，實施了最低工資保障制度，在保障低工資勞動者權益方面發揮了重要作用。進一步完善工時和休息休假制度，每周工作時間由48小時減少到40小時，對加班加點的限制及補償、勞動者休息休假等有了法律依據。女職工及未成年工特殊保護制度規定了女職工及未成年工禁忌從事的勞動范圍，明確了用人單位對未成年工進行定期健康檢查和使用登記的義務。勞動標準制度設定了用人單位必須遵守的最低勞動標準，發揮了政府對市場的必要調節作用，有力地維護了勞動者的基本勞動保障權益。
四是建立了勞動保障監察制度。根據《勞動法》賦予的職能，各級勞動保障部門建立了勞動保障監察機構，初步形成了省地縣三級監察執法組織網絡，一些地區和城市還將監察機構延伸到了街道、鄉鎮。確立了日常巡視監察、舉報專查、專項檢查、勞動保障年檢等監察執法方式，制定了基本執法規范及統計報告、目標管理等內部管理制度，形成了“職能統一、制度統一、程序統一”的工作體制。10年來，各級勞動保障監察機構不斷加大執法力度，對700萬戶用人單位及其他主體遵守勞動保障法律法規的情況進行了檢查，對150萬件違法案件進行了查處。其中，僅2004年就督促8.8萬戶用人單位為1148.9萬名職工辦理了社會保險申報和登記手續；督促14.9萬戶用人單位為職工補繳了37.2億元社會保險費；責令用人單位為895萬名勞動者補簽了勞動合同；與建設部門、法院等聯合行動，幫助建筑領域農民工追回2004年和歷年拖欠的工資258.39億元，促進了勞動保障法律法規的貫徹實施。
以上各項制度的建立，在過去10年體制轉軌和經濟轉型的急劇變化中，預防和化解了大量勞動爭議，維護了勞動者的合法權益，促進了勞動關系和社會的穩定。
（三）建立完善養老、失業、醫療、工傷等社會保險制度，推動了我國社會保障事業的發展。
一是建立了養老保險制度。《勞動法》頒布之前，我國養老保險制度尚處于探索階段。管理體制不統一，制度不統一，統籌層次低，覆蓋范圍小，1994年底，全國參加退休費用社會統籌的人數為10573萬人，基本上限于國有企業及部分集體企業。社會統籌與個人帳戶相結合的制度模式尚未確立，養老保險費征繳、基金管理、待遇支付標準不一致，基金難以統一調劑使用。《勞動法》頒布后的10年來，養老保險制度改革不斷深化，確立了社會統籌與個人帳戶相結合的制度模式，將覆蓋范圍擴大至城鎮各類企業、企業化管理的事業單位職工及個體勞動者、自由職業者，統一單位及個人繳費比例，統一養老金計發辦法，加大養老保險費征繳力度，推動省級統籌，實行行業統籌移交地方管理，實行養老金社會化發放及企業退休人員社會化管理。目前，適應社會主義市場經濟體制要求的統一的城鎮企業職工基本養老保險制度基本建立，至2005年5月底，全國養老保險參保人數為15703萬人，比1994年增加5130萬人。
二是建立完善了失業保險制度。《勞動法》頒布10年來，失業保險制度改革不斷深化，參保登記管理、保險費申報繳納、保險金申領發放等工作規程得到規范。失業保險覆蓋范圍由企業擴大到事業單位，參保人數不斷增加，基金籌措能力增強。1993年末，全國參加失業保險的職工人數為7924萬人，全年共籌集失業保險金16.3億元，支付失業救濟金等9.3億元。到2004年末，全國參加失業保險人數達到10373萬人，全年基金收入249億元，支出200億元，全年共為741.6萬名失業人員提供了不同時間的失業保險待遇。尤其是在國有企業深化改革、減員增效過程中，失業保險成為下崗失業人員基本生活保障的主要方式。自1998年全國普遍建立國有企業再就業服務中心后，至2004年末，失業保險基金累計向中心調劑資金206.4億元，對保障下崗失業人員基本生活起到了積極作用。
三是建立了醫療保險制度。《勞動法》頒布前，醫療保險制度改革剛剛起步，制度模式不明確，試點地區很少，1993年底，全國只有221個市縣的260萬職工參加職工大病醫療費用社會統籌，134個市縣的280萬離退休人員參加醫療費用統籌。1998年，在總結試點經驗的基礎上，國務院決定在全國范圍內建立城鎮職工基本醫療保險制度。經過幾年的努力，目前，這一覆蓋城鎮所有用人單位及其職工、由用人單位與職工雙方共同繳納醫療保險費、基本醫療保險基金實行社會統籌與個人帳戶相結合、保障職工基本醫療需求的制度已經基本建立。至2004年底，全國絕大部分城市實施了基本醫療保險制度，參保人數達到10902萬人。全年基金收入890億元，支出654億元，保障了參保人員的基本醫療需求。
四是基本建立了工傷保險制度。《勞動法》頒布之前，工傷保險制度尚處于改革試點初期，全國只有19個省、自治區、直轄市的500個市縣、1100萬人參加了工傷保險改革。《勞動法》明確規定要建立工傷保險制度，保障勞動者在因工傷殘或者患職業病時能夠依法享受工傷保險待遇。根據《勞動法》的規定，原勞動部于1996年制定頒布了《企業職工工傷保險暫行辦法》，開始全面推行工傷保險制度。2004年末，全國參加工傷保險的職工為4575萬人，全年共有33萬人享受了工傷保險待遇。為了進一步完善工傷保險制度，加大工傷保險制度實施力度，2004年4月，國務院頒布《工傷保險條例》，自2005年1月1日起施行。《工傷保險條例》擴大了工傷保險覆蓋范圍，規定我國境內各類企業、有雇工的個體工商戶均應當參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。完善了工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇等各項制度，加大了用人單位不依法參保的法律責任，從而加快了工傷保險制度實施步伐，更好地保障了工傷職工的權益。2005年第一季度，工傷保險參保人數增加136萬人，接近2004年全年增加的參保人數。
各項社會保險制度的建立，為在全國范圍逐步建成完整的、獨立于企事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系，保障職工在退休、失業、患病、負傷、因工傷殘或者患職業病時的基本權益，維護改革發展穩定大局發揮了社會“安全網”和經濟“減震器”的作用。
二、貫徹實施《勞動法》工作中面臨的主要問題
當前及今后一段時期，我國仍處于體制轉軌和經濟轉型過程中，各種過去長期積累的深層次矛盾和隨著改革深化出現的新問題交織在一起，都直接或間接地影響到勞動保障工作，使《勞動法》的貫徹實施面臨著一些亟待解決的問題。
（一）一些單位違反勞動保障法律法規，有法不依現象比較嚴重。
目前，違反勞動保障法律法規，侵害職工合法權益的現象主要集中在三大領域：一是部分進城就業的農民工權益受到侵害。一些用人單位尤其是建筑企業不與農民工簽訂勞動合同，無故拖欠和克扣農民工工資，強迫農民工超時加班加點，不提供應有的勞動保護條件，危及農民工的人身安全和身體健康。二是部分非公有制、中小型用人單位職工權益受到侵害。一些用人單位不依法為職工參加社會保險和繳納社會保險費，任意解除勞動合同，侵害職工的休息休假權益。三是部分改制改組和關閉破產的國有企業職工權益受到侵害。一些企業與職工解除勞動關系時，不依法支付經濟補償金；欠繳社會保險費，使職工社會保險關系接續困難；改組改制操作程序不規范、不透明，制定職工安置方案不經職工代表大會討論或征求職工的意見。面對大量的違法行為，如何加強勞動保障執法隊伍建設，加大監察執法力度，建立預防違法行為發生的機制，保證《勞動法》及其配套法規規章的切實貫徹實施，成為各級人民政府及其勞動保障部門必須認真研究解決的問題。
（二）《勞動法》的一些規定不能適應深刻變化的經濟社會形勢，亟待修改完善。
《勞動法》制定頒布時，我國剛剛確立社會主義市場經濟體制的改革目標，社會保障體系建設處于起步階段，積極的就業政策尚在探索之中，勞動關系調整方式正由行政管理向依法調整轉變。在這種背景下，《勞動法》對社會保障、促進就業、企業工資宏觀調控的規定比較原則、簡略，對勞動關系的規范比較單一，對法律責任設定較輕。10年后的今天，我國社會主義市場經濟體制已經基本建立；中國成功加入世界貿易組織，更深地參與到經濟全球化進程中，結構調整和經濟轉型正在進行；城鄉協調發展已經提上日程，農民進城就業規模越來越大。由此影響到經濟成份、就業方式、用工形式越來越多樣化，勞動關系遠比10年前復雜，維護勞動者權益的任務遠比10年前艱巨。因此，《勞動法》中的一些現行規定在實際工作中出現無法調整或難以有效調整的尷尬局面，迫切要求盡快進行修改和完善，進一步明確規范社會保險制度和就業促進政策，完善勞動關系協調和勞動爭議處理機制，加大違法行為的法律責任。
（三）嚴峻的就業形勢和完善社會保障體系的壓力，給《勞動法》的貫徹實施帶來很大困難。
《勞動法》不僅是規范有關主體行為的法，而且是促進我國就業和社會保障事業發展的法。貫徹實施《勞動法》不僅需要有關主體遵守《勞動法》規定的行為規范，而且需要有關方面共同努力，促進我國就業和社會保障事業的發展，真正實現充分就業，建立起完善的社會保障體系。但當前和今后一個較長時期內，我國就業形勢仍十分嚴峻，勞動者充分就業的需求與勞動力總量過大、素質不相適應之間的矛盾仍很突出。尤其是當前，勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時并存，城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現，新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織，就業和再就業工作任務十分繁重。在完善社會保障體系方面，由于社會保障屬于收入再分配范疇，擴大社會保險覆蓋范圍，建立統一的社會保障體系，涉及到企業與職工之間，企業與企業之間，國家、企業、職工之間，機關、事業單位、企業之間，不同地區之間，城鄉之間的利益調整，因此難免會遇到一些阻力，阻礙著社會保障體系的全面建立。同時，歷史上缺乏資金積累以及即將到來的人口老齡化對養老保險基金的沖擊、醫藥衛生體制改革與醫療保險制度改革不配套等問題，也影響到社會保障體系的建立完善。
三、進一步貫徹實施《勞動法》的措施
（一）制定配套法律法規與修改《勞動法》兼顧，做好《勞動法》的修改完善工作。
一是做好與《勞動法》配套的法律法規的制定工作。十屆全國人大常委會已經將《社會保險法》、《勞動合同法》列入本屆人大立法規劃，《促進就業法》也被列入國務院立法調研計劃。勞動保障部將會同有關方面，抓緊做好有關法律草案的起草、修改工作，爭取早日提交全國人大常委會審議頒布，對《勞動法》有關社會保險、勞動關系、就業促進的規定進行補充完善。同時，抓緊做好《勞動和社會保障監察條例》、《職業技能培訓考核條例》、《企業工資條例》的起草工作，爭取盡快報國務院審議頒布實施。
二是適時提請全國人大常委會修改《勞動法》。《勞動法》是我國勞動領域的基本法律，其他勞動保障法律法規不得與之相抵觸。《勞動法》有關規定的不完善，勢必影響其他勞動保障法律法規的制定工作，影響勞動保障法律體系的和諧、統一。因此，在做好與《勞動法》配套的法律法規制定工作的同時，我們將積極做好修改《勞動法》的調研論證工作，并適時提請全國人大常委會對《勞動法》進行修改，以適應變化了的經濟社會形勢的需要，適應新時期勞動保障工作的需要。
（二）一手抓促進就業，一手抓完善社會保障體系，切實貫徹落實《勞動法》精神。
一是進一步實施積極的就業政策，大力促進就業。繼續堅持以增加就業崗位為目標，將就業再就業工作與經濟社會發展更緊密銜接，形成良性互動；集中力量解決政策落實中的操作難點，落實再就業政策，并根據新的形勢和要求，進一步完善政策內容；推進就業服務的專業化、制度化和社會化，增強就業服務的針對性、實效性；推進就業援助制度化，幫助困難人員再就業；加強職業培訓，加強高技能人才隊伍建設，實現培訓與就業的相互促進；完善促進高校畢業生就業的政策措施，加強大學生就業工作；改善農村勞動力進城就業的環境，加強農村勞動力轉移就業培訓，統籌做好城鄉就業工作。
二是進一步完善社會保障體系。繼續搞好完善社會保障體系試點，及時總結經驗；根據實際情況，完善各項社會保險的有關政策；狠抓社會保險擴面征繳，使依法應當參加各項社會保險的單位和職工全部參加社會保險并按時足額繳納社會保險費；建立生育保險制度，在有條件的地區積極推進農村養老保險事業；推廣企業年金、補充醫療保險制度等，建立多層次社會保險體系。
(三)完善勞動關系協調機制與健全勞動爭議處理體系并重，促進勞動關系和諧穩定。
一是完善勞動關系協調機制。推進在各類企業重點是非公有制企業以及農民工中普遍簽訂勞動合同，依法建立勞動關系。規范國有企業改制重組中職工勞動關系的處理辦法，保障職工合法權益不受侵害。以工資集體協商為主，進一步加強在企業一級開展集體協商的實踐，提高集體合同簽訂率。在縣級以上城市建立由政府勞動保障部門、工會組織和企業組織三方組成的協調勞動關系三方機制，指導本地區企業依法自主協調勞動關系。
二是健全勞動爭議預防、調解、處理體系。盡快建立多層次、多渠道的勞動爭議調解網絡，在勞動爭議多發地區，要將勞動爭議調解組織建立在鄉鎮、社區，并且做好基層調解和仲裁處理的銜接。推進勞動爭議仲裁的效能建設，特別是在案件任務重的地區，要下大力氣推動仲裁機構實體化建設，全面提高勞動仲裁員素質。進一步完善勞動爭議仲裁程序，保證案件質量，提高辦案效率。探索建立仲裁監督、加強仲裁員管理等制度，使勞動爭議仲裁在維護企業發展和社會穩定方面發揮更大作用。
（四）加強執法隊伍建設與改進執法方式并舉，進一步加大《勞動法》執法力度。
一是加強勞動保障監察隊伍建設。目前，全國各級勞動保障行政部門擔負著監察2700萬戶用人單位的任務，卻僅有1.9萬名專職監察員，有22.2%的地市和42.2%的區縣沒有專門的勞動保障監察機構,有的區縣只有1-2名監察員，影響到執法工作力度。下一步要在省市縣普遍建立監察機構，有條件的地方向街道、鄉鎮和社區延伸。積極爭取有關方面加大對勞動保障監察機構和隊伍建設的投入，保證工作經費，配備必要的執法設備，提高勞動保障監察處理違法案件特別是突發群體事件的快速反應能力。
二是改進監察執法方式。針對拖欠農民工工資等突出問題，繼續集中力量在一定時期內開展專項執法檢查，加大查處力度。完善舉報專查制度，落實執法責任制，做到舉報一起，查處一起。推行企業勞動保障誠信制度，鼓勵企業誠信守法，預防違法行為發生，將發生違法行為的企業作為執法檢查重點。
三是建立多部門綜合治理機制。繼續做好在工會、共青團、婦聯等組織中聘請勞動保障法律監督員的工作。加強與公安、工商、建設等有關部門的溝通協作，建立有關部門齊抓共管的綜合治理機制。
（五）采取多種方式，廣泛深入地開展《勞動法》宣傳教育工作。
通過組織各級勞動保障部門開展政策咨詢宣傳活動，發放宣傳資料，有針對性地組織專題培訓，舉辦法制展覽、座談會、法制講座、專家論壇、理論研討，建立法制宣傳網站和“12333”勞動保障熱線咨詢電話等方式，廣泛深入地開展《勞動法》宣傳教育工作。尤其是要加強與新聞媒體的合作，面向社會大力宣傳《勞動法》，為《勞動法》的貫徹實施創造良好的輿論氛圍。