法治與執(zhí)政黨的政治權(quán)威演講范文

　　法治最基本的要求就是法的至上性，即作為人民意志的憲法和法律具有最高的權(quán)威。但是，在發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的過程中，一個強有力的政黨的政治權(quán)威又是必不可少的。在建黨八十周年講話中指出：“在我們這樣一個多民族的發(fā)展中大國，把十二億多人的力量凝聚起來，向著社會主義現(xiàn)代化的目標前進，必須有中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導。否則，就會成為一盤散沙，四分五裂，不僅現(xiàn)代化實現(xiàn)不了，而且必然陷入混亂的深淵。這是總結(jié)近代以來中國發(fā)展的歷程得出的結(jié)論，也是分析許多國家發(fā)展的經(jīng)驗教訓得出的結(jié)論”。如何通過制度設計或創(chuàng)新使執(zhí)政黨既發(fā)揮統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的政治核心作用，又不至于蛻變?yōu)榱桉{于憲法和法律之上的特權(quán)集團，這是包括執(zhí)政黨在內(nèi)的各方仁人志士共同探討，但并未很好解決的問題。本文試圖在這方面作一嘗試性的探討，以就教于各方。

　　一、 中國法治建設的道路需要執(zhí)政黨的政治權(quán)威

　　當代發(fā)達國家的法制現(xiàn)代化起步于自由資本主義時期，并伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會的成熟而逐步地、自然而然地實現(xiàn)的，是一種自下而上的，由社會生活領(lǐng)域推動的運動過程。在這個過程的開始階段，政府扮演的僅是一種消極的“守夜人”角色。而當代中國的法治變革發(fā)生于二十世紀最后二十年，這時的中國社會缺乏商品經(jīng)濟對民主法治意識的啟蒙，更面對著政治、經(jīng)濟和法制飛速發(fā)展的世界。發(fā)達國家的政治影響和經(jīng)濟壓力，國內(nèi)人民要求富裕和民主的渴望，決定了我國的法治建設同時擔負著民主化以及發(fā)展、穩(wěn)定等多重任務。其任務的艱巨性和操作上的精巧，客觀上需要有一個充分行使公共職能的強大政府來推動法制的轉(zhuǎn)型，需要政府自覺地擔負起正確引導法治發(fā)展的時代責任。因此，中國被迫同時也是必然地走上了一條自上而下的政府推進型的法治道路。本來，限制政府權(quán)力是法治的出發(fā)點和基本內(nèi)涵，但我國的法治建設則要將限制政府權(quán)力與維護政府權(quán)威統(tǒng)一起來，從而增加了制度設計的難度。但更深層次的問題在于執(zhí)政黨在這種政府推進型法治道路中所扮演的角色。

　　眾所周知，根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于無產(chǎn)階級政黨的理論，黨在整個無產(chǎn)階級專政體系中居于最高的領(lǐng)導地位，它應該而且必須領(lǐng)導國家政權(quán)。因此，如果說中國走的是政府推進型的法治道路，那么實際上這個政府就是黨抑或說是黨領(lǐng)導下的政府。在法治建設中維護政府的權(quán)威本質(zhì)上是維護執(zhí)政黨的政治權(quán)威。

　　政治權(quán)威是一種使人們信從的政治力量，它集中體現(xiàn)在個人或某些集團身上。從人類社會發(fā)展的角度看，政治權(quán)威的出現(xiàn)標志著人類從蒙昧到文明，從自在到自為的發(fā)展過程。近代以來，政黨取代其他傳統(tǒng)政治力量領(lǐng)導政治生活，成為政治文明發(fā)展與進步的重要標志之一。據(jù)統(tǒng)計，在當今世界二百多個國家和地區(qū)中，除二十多個國家和地區(qū)是嚴格的君主制或政教合一體制而無政黨外，絕大多數(shù)國家都存在著政黨，實行政黨政治。①對于努力實現(xiàn)法制現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，特別需要有一個強有力的政黨。因為，一個國家實現(xiàn)法治的過程，一般來說是與這個國家整個現(xiàn)代化過程分不開的。現(xiàn)代化過程本身就是利益機制的調(diào)整過程，而法制的現(xiàn)代化從理念來說是強調(diào)一套民主、公正、自由和法的至上性的觀念體系，在制度上則是要建構(gòu)一套對權(quán)力進行限制和約束的制度體系。其與中國傳統(tǒng)的觀念體系和權(quán)力格局的矛盾與沖突，要比經(jīng)濟領(lǐng)域的改革來得更加激烈。而且，隨著這一進程的推進，原有的社會政治機制逐步喪失了維護政治穩(wěn)定的功能，而需要建立一種新的社會政治機制來維護新的政治秩序。強有力的政黨與有效的政黨制度，無疑是這種新的社會政治機制的核心內(nèi)容，同時也是維持變革社會中的政治秩序的中堅力量。程燎原、江山二位學者在研究了法治與政治權(quán)威的關(guān)系后，指出了政治權(quán)威在推進法治進程中的作用，即闡述或傳輸法治理念；制定法律和調(diào)適法度；循章守法和監(jiān)督法律的施行。①看來中國法治建設不能沒有執(zhí)政黨的政治權(quán)威。而實際上，十一屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨正是憑借自己的執(zhí)政地位和政治權(quán)威，有力地推動了中國的法治化進程。她領(lǐng)導全國人民在法治理論上進行撥亂反正，確立了“在法律面前人人平等”等現(xiàn)代法治觀念；提出了加強民主法制，實現(xiàn)依法治國的法治現(xiàn)代化任務；面對幾乎空白的現(xiàn)代法制建設，領(lǐng)導制定了法制現(xiàn)代化綱領(lǐng)和宏大的立法規(guī)劃，并在短短二十年間，完成了西方國家上百年走過的立法路程，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系；領(lǐng)導了大規(guī)模的普法教育，有規(guī)劃有組織地傳播法律知識，肅清封建法制觀念，培育現(xiàn)代法治意識。總之，在當代國內(nèi)外背景下，沒有中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威和政治領(lǐng)導，希望像西方國家那樣通過市民社會的成熟，自下而上地實現(xiàn)現(xiàn)代法治，是一種不切實際的幻想。

　　二、執(zhí)政黨的政治權(quán)威必須建立在合法性的基礎(chǔ)之上

　　我國法治建設的政府主導性，客觀上要求維護執(zhí)政黨的政治權(quán)威。但是一個執(zhí)政黨能不能徹底完成推進法治，并最終建成“社會主義法治國家”的歷史任務，取決于它在多大程度上獲得人們的認同，在多大程度上獲得真正的尊嚴和威信，以維持并加強自己“統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方”的政治權(quán)威地位和力量，即解決法治化進程中執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性問題。

　　合法性是政治哲學中的一個重要概念，它不是簡單地指合乎法律，而是指公民對政治權(quán)威的自愿接受性。合法性是政治統(tǒng)治的基本要素，它是政治權(quán)威“合法”行使權(quán)力或施行統(tǒng)治的重要前提，也是法治得以維系的重要條件。一些現(xiàn)代西方政治學家認為：：“如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實施，而且為實施法律所需的人力和物力耗費也將減少。……一般說來，如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會受到妨礙。如果人們就哪一個政權(quán)具有合法性的問題發(fā)生爭論，其結(jié)果常常是導致內(nèi)戰(zhàn)或革命。”②從根本上說，政治權(quán)威的合法性提供了政治權(quán)力“正當”、“合法”運轉(zhuǎn)所必需的資源和支持。它一方面表明政治權(quán)威具有使被治者認為其統(tǒng)治是“正當”“合法”的特性；另一方面表明被治者在沒有強制力迫使其服從的情況下對政治權(quán)威的自愿服從、支持乃至忠誠。一旦政治權(quán)威具有這樣的合法性，政治權(quán)威所制定、倡導和實施的法律，就能獲得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治權(quán)威的合法性不僅使政治統(tǒng)治成為了“正當”、“合法”的統(tǒng)治，而且能使政治統(tǒng)治成為成本較低且相對持久穩(wěn)定的統(tǒng)治，法治的實現(xiàn)也因此而具備了較好的條件。

　　政治權(quán)威如何獲得合法性呢？德國的政治學家馬克斯·韋伯提出和論述了政治權(quán)威合法統(tǒng)治的三種類型，即傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。認為不同類型的政治權(quán)威獲得合法性的途徑不同。傳統(tǒng)型統(tǒng)治以政治權(quán)威自稱的、官員和公民相信的歷代相傳的神圣傳統(tǒng)為基礎(chǔ)；魅力型統(tǒng)治則以被統(tǒng)治者相信政治權(quán)威具有超凡的魅力、品質(zhì)、才能，從而愿意服從其統(tǒng)治為基礎(chǔ)；法理型統(tǒng)治則以政治權(quán)威、官員和公民都只對理性的法律負責為基礎(chǔ)。③從歷史角度看，一個國家的政治權(quán)威模式一般要依次經(jīng)歷以上三種類型。近代以來的政治權(quán)威合法性，則主要以政治權(quán)威出自于民主程序、服從法律和公眾對法律的至高無上的普遍信仰為基礎(chǔ)。

　　建國以后到改革開放之前，中國執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性建立在中國人理解的傳統(tǒng)馬克思主義理論和領(lǐng)袖個人的超凡魅力的基礎(chǔ)之上。隨著文革的結(jié)束，中國執(zhí)政黨原有的合法性基礎(chǔ)逐漸喪失：十年動亂帶來的災難，驅(qū)散了領(lǐng)袖身上的光環(huán)，領(lǐng)袖“走下神壇”標志著個人魅力型政治權(quán)威時代的結(jié)束；改革開放和市場經(jīng)濟的初步嘗試，就否定了傳統(tǒng)的“階級斗爭”理論，以及“社會主義是有計劃的大生產(chǎn)”等對馬克思主義的教條主義理解。由此，中國執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性基礎(chǔ)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：一是選擇了亨廷頓所謂的“政績合法性”①，用鄧小平的表述就是“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟，不改善人民生活，只能是死路一條”。②二是通過加強民主法制建設和政治體制改革，建立民主合法性基礎(chǔ)。雖然黨的領(lǐng)導人認識到政治體制改革與經(jīng)濟體制改革相協(xié)調(diào)的必然性，但為建立民主合法性為目的幾次政治體制改革均因危及穩(wěn)定的較大風險而停滯。在整個80 年代甚至90年代，執(zhí)政黨致力于經(jīng)濟發(fā)展，通過改善人民的生活水平，換取人民對自己的支持。政績的合法性使其成功地經(jīng)受住了“八九風波”的嚴峻考驗和國際敵對勢力的挑戰(zhàn)。

　　但是，執(zhí)政黨的政績合法性基礎(chǔ)在90年代未又遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平問題卻突顯出來，基尼系數(shù)從80年代初期的 0.288 擴大到 90 年代中期的 0.388 ，15 年間增加了10個百分點③。弱勢群體不滿情緒在增加，報復社會的案件和有組織犯罪的逐年增長就是對社會公平狀況的一種反映；其次，社會分層復雜化，作為執(zhí)政黨傳統(tǒng)的階級基礎(chǔ)的工人和農(nóng)民階層無論在政治上還是在經(jīng)濟上，其社會地位在下降。而新的社會階層由于按照執(zhí)政黨的傳統(tǒng)理論，很難進入利益表達的官方渠道。第三，就是以權(quán)錢交易為主要特征的政治腐敗問題愈演愈烈。嚴重損害了執(zhí)政黨的形象，人們甚至懷疑執(zhí)政黨治理腐敗的決心和能力。上述三種社會現(xiàn)象對執(zhí)政黨政治權(quán)威合法性的損害并未因經(jīng)濟的持續(xù)增長和人們生活水平的提高而改善。看來政治權(quán)威的政績合法性是有條件的。尤其是當這種“政績”導致了社會關(guān)系的重大變革時，政治權(quán)威體制如果不與時俱進地進行改革與調(diào)整，這種“政績”給現(xiàn)有政治權(quán)威帶來的合法性將走向反面。

　　為解決新形勢下的合法性問題，中國共產(chǎn)黨一方面提出了“三個代表”的理論，適時地將執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性從單純的政績轉(zhuǎn)移到政治、經(jīng)濟和文化的先進上。同時通過對“三個代表”的闡釋，擴大了執(zhí)政黨的社會基礎(chǔ)，以期使執(zhí)政黨的政治權(quán)威獲得更廣泛的支持。另一方面，將“建設社會主義法治國家”作為政治體制改革的目標，明確依法治國是黨在新形勢下的執(zhí)政方式，以期將黨的領(lǐng)導同法律權(quán)威統(tǒng)一起來，使執(zhí)政黨的政治權(quán)威發(fā)展為法理性權(quán)威，增強執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性。從邏輯上講，三個代表最根本的是代表廣大人民群眾的利益，在一個追求法治的國家，廣大人民的利益是通過憲法和法律來體現(xiàn)的。因此，要實現(xiàn)三個代表的要求，鞏固執(zhí)政黨的政治權(quán)威，克服政治腐敗，增強合法性基礎(chǔ)，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，并按照法治原則對執(zhí)政黨的政治權(quán)威體制進行設計和創(chuàng)新。

　　三、執(zhí)政黨政治權(quán)威體系的法治建構(gòu)

　　可以肯定地說，改革開放20多年來，中國的執(zhí)政黨一直在理論和實踐兩個方面探索如何改善黨的領(lǐng)導，企圖建立一種法理型的權(quán)威結(jié)構(gòu)。如在黨與人大的關(guān)系上改變了過去那種以黨的名義制定和發(fā)布法律文件（取代人大行使立法權(quán)）的作法；在黨與政府的關(guān)系上，改變了過去黨委對政府進行對口管理的黨政高度一體的模式；在黨與司法機關(guān)的關(guān)系上，取消了黨委審批案件的制度。但總的說來，執(zhí)政黨的法理型權(quán)威模式的建構(gòu)尚未取得突破性進展。一個明顯的例證就是講了多年的“黨政分開”，“黨要管黨”并未取得多少預期的效果。因為，黨政分開是西方多黨制下的政治運行模式，由于不同的政黨輪流執(zhí)政，而不是一個政黨永久執(zhí)政，政黨與政府①之間形成了明確的界限，再加之有比較完善的文官制度為基礎(chǔ)，所以執(zhí)政黨執(zhí)政主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨領(lǐng)袖組織內(nèi)閣（政府）并通過內(nèi)閣來主持政務，貫徹執(zhí)政黨的方針政策。而在我國，由于共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政的黨，執(zhí)政黨與政府之間容易建立某些固定聯(lián)系，從而使執(zhí)政黨和政府的界限越來越模糊，及至出現(xiàn)黨政合一的現(xiàn)象。雖然十三大開始了黨政分開的大膽嘗試，但1989年政治風波后，這一嘗試基本停止了。在1989年8月28日黨中央向黨內(nèi)發(fā)布《中央關(guān)于加強黨的建設的通知》中，又部分恢復了黨政不分的領(lǐng)導體制。②有學者將目前黨政合一現(xiàn)象概括為黨的權(quán)力的“全面性和總體性”，具體表現(xiàn)為全面掌握政治錄用（通過黨管干部原則）、利益表達（通過控制輿論工具和對各種代表的遴選）、利益綜合（通過“將黨的意志上升為國家意志”）和資源配置（主要通過控制政治資源而支配其他資源）的權(quán)力。③這種現(xiàn)實表明，在我國的政治格局中，企圖通過“黨政分開”，然后再建立黨政之間良性互動的法治框架的制度設計幾近空想。既然黨政沒有分開，也不可能分開，而法治又是不可避免的，那么法治架構(gòu)的設計就不能拋開執(zhí)政黨的制度建設而空談國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的法治化。當然這是一個十分艱難的課題，筆者在這里也只是提出一些初步的設想。

　　1. 非政黨式競爭選舉制。公共權(quán)力來源于人民的授予，這條法治社會的公理成了政治權(quán)威進行合法統(tǒng)治的根據(jù)。當然這是指國家權(quán)力，而對于實際掌握公共權(quán)力的執(zhí)政黨其權(quán)力來源于何處？這個問題對于西方的政黨來說是明確的，因為西方近代意義上的政黨是在議會民主中發(fā)展起來的，議會政治需要通過政黨的競爭產(chǎn)生議會、總統(tǒng)或內(nèi)閣，以幫助政府獲得合法地位。在競選中獲勝的政黨組織政府，執(zhí)掌政權(quán)并貫徹執(zhí)政黨的政策。因此，西方政黨執(zhí)政的合法性來源于它們對國家現(xiàn)政權(quán)的貢獻與支持，來源于公民根據(jù)憲法所進行的選擇。而中國的執(zhí)政黨是在戰(zhàn)爭中產(chǎn)生的，人民在中國近代各派政治力量的斗爭中選擇了中國共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨又通過領(lǐng)導人民革命戰(zhàn)爭的勝利而締造了國家，建立了政府。因此，這個政府只有體現(xiàn)黨的意志才具有合法性，國家政權(quán)的合法性來源于政黨。至于憲法，只是把這種革命成果“肯定下來”的一種政治記錄而已，其必然的邏輯就是成為執(zhí)政黨“辦事的參考”。對于執(zhí)政黨的權(quán)力，雖然黨的章程和領(lǐng)導人的講話、報告都說是“人民給的”，但“是我們打出來的”的潛意識卻無處不在。幾十年后的今天，“打出來的”合法性已經(jīng)失去了往日的說服力。如前所述，執(zhí)政黨也通過提出建設法治國家重設自己執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。而法治國家最起碼的標志就是對國家領(lǐng)導人的定期選舉，以獲得選民“同意的統(tǒng)治”，通過定期選舉賦予政治權(quán)威以合法的地位和權(quán)力，同時通過選舉對政治權(quán)威予以約束。人民的授權(quán)以及對權(quán)力的約束正是法治精髓之所在。我國也進行著定期的選舉，但迄今為止，選舉一直是間接的，既使在縣鄉(xiāng)兩級也只能是直接選舉代表。況且，在黨政不分的前提下，執(zhí)政黨控制著幾乎所有重要領(lǐng)導職務的提名權(quán)（有的要與民主黨派協(xié)商），加之大部分領(lǐng)導人產(chǎn)生于等額選舉之中，于是選舉流于形式。當人們覺得自己的選舉行為不是一種權(quán)利，而僅僅是證明什么的工具時，他們對選舉的參與熱情與對選舉結(jié)果的認可度必然下降。根據(jù)北京大學“人民代表大會與議會研究中心”近兩年來在全國近20個點的調(diào)查，在各種選舉中，選民不經(jīng)動員主動參加選舉的不到被調(diào)查者的50％。調(diào)查還顯示受教育程度高的人如果認為選舉的對象是重要、有作用的，選舉程序公正民主，會比一般人更積極參與選舉；相反，他們會更為消極，甚至抵制選舉。④這樣的選舉會使政府的民意基礎(chǔ)下降，同時由于選舉程序（包括候選人提名程序）的透明度低，也削弱了執(zhí)政黨的政治權(quán)威。筆者認為，為了提高政府的民意基礎(chǔ)和執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性，必須增強選舉的競爭性，既然在一個政黨執(zhí)政的前提下，政府的選舉難以形成競爭局面，那么首先就將增強競爭性的重點提前到執(zhí)政黨內(nèi)的提名程序中，科學設計“非政黨式競爭選舉”的程序，①同時在政府選舉中，不再實行等額選舉制度，大大提高差額選舉的比例，以增加選民選擇的機會。這樣經(jīng)過黨內(nèi)“非政黨式競爭選舉”的候選人，再一次經(jīng)過大差額比例的競爭性政府選舉，當選者既有執(zhí)政黨的支持，又具備較雄厚的民意基礎(chǔ)。執(zhí)政黨的政治權(quán)威地位也會由于本黨當選者（一般為執(zhí)政黨某一層次的領(lǐng)袖）的民意基礎(chǔ)而得到鞏固。

　　2. 執(zhí)政黨官員的任期制。任期制是法治社會對公權(quán)力的一種限制，“所謂絕對的權(quán)力，不僅是指在空間范圍上不受法律限制的權(quán)力，也是指在時間長度上不受法律限定的權(quán)力。因此，從保障自由、防止專權(quán)和厲行法治的目的出發(fā)，給那些行使政治權(quán)力的政治權(quán)威確定一個法定的任期，而且不得終身任職，就成為限制和約束政治權(quán)威的一個重要方法”。②在美國大革命時期，政治權(quán)威的任期制就為政治家、制憲者所重視，形成了“終身任職不符合人民主權(quán)和民主選舉的理念與邏輯要求”的共識。美國第三任總統(tǒng)杰斐遜就指出：“理性和經(jīng)驗向我們證明：一個國家元首那樣連選連任，就是一個終身官職。當一代或兩代證明這是一個終身的官職的時候，每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力，甚至外國干涉。”③到1951年，美國22條憲法修正案將華盛頓開創(chuàng)的總統(tǒng)連續(xù)任職不得超過兩屆的慣例上升為憲法規(guī)范。

　　從我國憲法的有關(guān)規(guī)定來看，我國絕大部分國家級領(lǐng)導職務有“不得超過兩屆”的任職限制（任職未作規(guī)定），而地方領(lǐng)導職務卻沒有連續(xù)任職限制。問題在于黨政不能分開，而黨又居于領(lǐng)導地位的體制下，撇開黨內(nèi)領(lǐng)導職務的任期而考察國家領(lǐng)導職務的任期是沒有意義的。而作為黨內(nèi)根本法的《中國共產(chǎn)黨章程》對黨內(nèi)領(lǐng)導職務的連續(xù)任職是沒有任何限制的，只是鄧小平在80年代初對“領(lǐng)導職務的終身制”曾提出過嚴厲的批評。執(zhí)政黨也為取消“領(lǐng)導職務終身制”制定了相應的內(nèi)部規(guī)范，如司局級60歲退休，省部級65歲退休等。但是取消終身制與設置任期制畢竟是兩個問題。前者的重點在于防止領(lǐng)導層的年齡老化；而后者的重點在于對權(quán)力的限制，以及公民平等，輪番為政的民主意圖。這是人治與法治的兩種不同的思路。問題在于在實際操作中，由于黨內(nèi)職務無連續(xù)任職限制，國家職務的連續(xù)任職限制也只是針對某一特定的職務，那么執(zhí)政黨就可通過掌握的政治錄用權(quán)在某人的某一職務任職屆滿時，“安排”到其他國家職務上去。一個人可以在各種國家職務間流轉(zhuǎn)，逃避了憲法和法律的約束，延續(xù)了領(lǐng)導職務實際上的終身制，使憲法規(guī)定的連續(xù)任職限制形同虛設。這樣一種實際違反憲法和法治原則的作法，極易形成政黨的官僚化和既得利益集團，堵塞廣大公民和普通黨員進入管理層的道路，削弱執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)，減損政治權(quán)威的合法性。

　　既然黨政未能分開，又選擇了法治道路，黨的章程和規(guī)定在形式上和實際運作中不得違反憲法，這是“在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的基本要求。其可行的辦法是按照憲法規(guī)定的任期制，設計黨內(nèi)領(lǐng)導職務的任期制，取消黨內(nèi)領(lǐng)導職務實際存在的終身制。推薦到國家機關(guān)任職的領(lǐng)導人的任期，按照憲法規(guī)定任期屆滿不得輪換它職。這不僅是黨內(nèi)民主和人民民主的要求，也是防止“每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力”等政治不穩(wěn)定因素的治本之策。

　　3.執(zhí)政黨內(nèi)的權(quán)力約束制度。法治理論對公共權(quán)力予以約束的觀點來自于以下兩種基本共識：一是政府權(quán)力的擴張性是民主與法治秩序的最大威脅，如果不對其嚴加約束，那么，它必將形成力量。二是政府權(quán)力與公民權(quán)利存在著矛盾的，要保護公民權(quán)利就必須對政府行使權(quán)力的范圍與行使權(quán)力的方式進行限制，否則公民的權(quán)利必將受到破壞。這里的權(quán)力是人民“讓渡”的公共權(quán)力，同時又是由公務人員行使的管理國家事務和社會事務的權(quán)力。在我國黨政不分的政治格局中，執(zhí)政黨政治權(quán)力具有了公共權(quán)力的性質(zhì)。因此，要實行法治，對公共權(quán)力的約束和控制就必然延伸到黨內(nèi)來。對這一問題執(zhí)政黨已經(jīng)有了較深刻的認識，如在建黨八十周年講話中指出：“建立健全依法行使權(quán)力的制約機制和監(jiān)督機制。關(guān)鍵要加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，保證他們正確運用手中的權(quán)力。”“堅持標本兼治、綜合治理的方針，從思想上筑牢拒腐防變的堤防，同時通過體制創(chuàng)新努力鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預防和解決腐敗問題的力度。” 可見，體制創(chuàng)新成為約束權(quán)力的主要方法。筆者認為，在黨政不能分開的情況下，約束權(quán)力的體制創(chuàng)新也應先從黨內(nèi)的體制做起。

　　目前執(zhí)政黨內(nèi)的權(quán)力約束制度主要有橫向的集體討論和紀委監(jiān)督，以及自下而上的批評建議和黨內(nèi)選舉。但是這些監(jiān)督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性規(guī)定。比如黨章第4條規(guī)定：黨員“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。”黨員還可以“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負責的答復。”這即是對黨員權(quán)利的保障，也是對黨內(nèi)決策的監(jiān)督。但是，關(guān)于黨員批評、建議、申訴、控告的時間、效力、方式，以及有關(guān)組織不予答復的后果及紀律責任，則沒有具體規(guī)定。缺乏程序支持的規(guī)定只具有宣告的意義，不具有實質(zhì)的和制度層面上的效果。筆者認為，所謂體制創(chuàng)新在黨內(nèi)約束權(quán)力方面則必須加強黨章、黨規(guī)、黨紀的程序制度建設，使黨章所規(guī)定的原則和制度成為剛性的、可操作的具體規(guī)則。

　　這里需要討論的是紀律檢查委員會在黨內(nèi)的地位。紀律檢查委員會建立20多年來，的確發(fā)揮了維護黨章黨紀，純潔黨的作風和組織的重要作用，是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和制約機制的主要力量。但是，制度設計上的缺憾使之不能充分發(fā)揮監(jiān)督和制約功能。首先，制度設計上存在矛盾之處。黨章規(guī)定，黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并向同級黨的代表大會報告工作，但是卻要接受同級黨委的領(lǐng)導。據(jù)說這樣規(guī)定是由于黨章第十條規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。”這樣就有了兩個最高領(lǐng)導機關(guān)：黨的全國代表大會和黨的中央委員會。但這樣是不符合邏輯的。況且，黨章還規(guī)定，黨的中央委員會由黨的全國代表大會產(chǎn)生，前者對后者負責并報告工作。可見，黨的全國代表大會才是黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，由它產(chǎn)生的黨的中央委員會和紀律檢查委員會應該對黨的全國代表大會負責、報告工作，并在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分別行使領(lǐng)導決策、黨紀監(jiān)督的職權(quán)。其次，黨紀監(jiān)督體制上存在盲區(qū)。根據(jù)黨章的規(guī)定，紀律檢查委員會監(jiān)督、檢查黨員和黨的組織執(zhí)行黨的紀律、履行黨員義務的情況。但是，“各級紀律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。”（中國共產(chǎn)黨章程第44條）也就是說，紀委無權(quán)單獨對同級黨委常委立案調(diào)查。由此，紀委對同級黨委的監(jiān)督制約功能大大減弱。更令人不安的邏輯結(jié)論是，中央紀律檢查委員會由于已無上一級紀律檢查委員會，則對中央委員會委員和政治局委員也無立案檢查權(quán)。對黨的中央一級的紀律檢查和權(quán)力監(jiān)督就成了空白。這樣一種制度設計必須要有兩個前提：一是黨的最高決策層永遠不會濫用權(quán)力；二是即使有濫用權(quán)力、決策失誤的情況，自己也會迅速糾正。但歷史和邏輯都告訴我們這是不可能的。明智的制度設計則是：明確黨的全國代表大會在黨內(nèi)的最高權(quán)威地位，明確紀律檢查委員會對同級黨的代表大會負責并報告工作的制度，加強紀委對同級黨委常委的監(jiān)督和制約。

　　4.執(zhí)政黨活動的法制化和政治責任制度。

　　在我國政治生活中，執(zhí)政黨處于領(lǐng)導地位，但是領(lǐng)導地位并不等于就是絕對權(quán)力。因為絕對權(quán)力本身就是反法治的。執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”（憲法第5條）執(zhí)政黨服從憲法和法律，是他們政治權(quán)威地位被尊重和服從的基本前提。正如羅伯斯庇爾所說：“公職人員所受到的尊重，與其說由于他所掌握的權(quán)力，遠不如說是由于他自己對于法律的尊重。”①如果政治權(quán)威自己背棄法律，他就無法去號召被治者自愿服從法律和他自己。因此，執(zhí)政黨要鞏固自己的政治權(quán)威地位，必須同時建構(gòu)使自己服從憲法和法律的體制。筆者認為，這樣的體制包括兩個大的方面：一是依據(jù)憲法、法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)��?zhí)政黨的意志上升為國家意志，以體現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導。二是完善憲法監(jiān)督制度，以落實執(zhí)政黨的政治責任。

　　對于第一個方面，必須在憲法和法律中對黨的活動方式加以規(guī)定。目前各國憲法和法律對政黨加以規(guī)定的不多。但是，鑒于政黨制度在我國政治生活和社會生活中的影響，有必要將政黨立法放在重要地位。目前。我國憲法雖然規(guī)定了黨對國家事務實行領(lǐng)導的基本原則，但是對黨的性質(zhì)、職能和活動方式?jīng)]有任何規(guī)定。至于執(zhí)政黨如何將自己的意志經(jīng)過法定程序上升為國家意志、黨組織如何向人大推薦重要干部、黨組織與人大產(chǎn)生分歧時的協(xié)調(diào)和處理程序、執(zhí)政黨在人大開展活動的范圍和方式、各級人大中執(zhí)政黨黨員的比例等都無法可依。實踐中各級黨組織只好各行其是。在這種情況下黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則往往不能落實，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐敗。②為此，有必要修改憲法和制定政黨法，形成執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的制度體系。

　　對于第二個方面，要通過完善我國的違憲審查制度來實現(xiàn)。我國目前的違憲審查制是以國家最高權(quán)力機關(guān)為主體，以地方權(quán)力機關(guān)為補充的體制。審查范圍主要是以一府兩院的行為尤其是抽象行為為對象。至于政黨的行為并不在審查范圍之內(nèi)。對于實行兩黨制或多黨制的國家，由于存在政黨式競爭選舉，執(zhí)政黨的決策失誤或政治腐敗往往成為敗選的原因。因此，對執(zhí)政黨行為的違憲審查并不顯得那樣重要。即使這樣，不少實行憲法法院違憲審查制的國家也將政黨行為納入違憲審查范圍，以規(guī)范政黨行為，明確政黨的政治責任，體現(xiàn)憲法和法律的至上性。而我國，一方面，由于歷史的原因，沒有形成政黨競爭選舉的局面；另一方面，我國的違憲審查制并不審查政黨行為。從而使具有“全面性和總體性”權(quán)力的執(zhí)政黨實際上處于無監(jiān)督的政治格局中。這不僅與法治的客觀要求相去甚遠，而且由于“絕對的權(quán)力”造成的腐敗，嚴重地削弱了執(zhí)政黨的政治權(quán)威。在目前政黨體制下，可行的辦法是完善我國違憲審查制，將政黨行為納入到違憲審查范圍，使執(zhí)政黨承擔與其權(quán)力相應的政治責任。這里的問題是人大能不能通過違憲審查監(jiān)督執(zhí)政黨。從理論上說，這是不成問題的。因為按照我國憲法，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”而執(zhí)政黨違憲必在受追究之列，人大和人大常委會又負有監(jiān)督憲法實施的法定職責，因此，執(zhí)政黨接受人大監(jiān)督和違憲審查，并承擔違憲責任是符合法理的。執(zhí)政黨對人大工作實施領(lǐng)導，并不排除人大對執(zhí)政黨的監(jiān)督和違憲審查。一個循法而治，依律而為并具有明確政治責任的執(zhí)政黨才具有充分的合法性，才能有效地鞏固自己的政治權(quán)威地位。

　　作者單位：河北省委黨校政法教研部

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　　①周淑真著，《政黨和政黨制度比較研究》，，北京，人民出版社，。

　　① 程燎原、江山著，《法治與政治權(quán)威》，第196－212頁，北京，清華大學出版社，。

　　② [美]加布里埃·a阿爾蒙德、小g·賓厄姆·鮑威爾，《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，第36－37頁，上海，上海譯文出版社，1987。

　　③ [德]馬克斯· 韋伯著,約翰內(nèi)斯·溫克爾曼整理，《經(jīng)濟與社會》，上卷，林榮遠譯，第239頁，北京，商務印書館，1997。

　　①[美]亨廷頓：《第三波——20世紀后期民主化浪潮》，中譯本第58、59頁，上海三聯(lián)書店，1998。

　　②《鄧小平文選》第三卷，第370頁，北京，人民出版社，1993。

　　③世界銀行：《共享增長的收入——中國收入分配問題研究》，中譯本，中國財政經(jīng)濟出版社， 1998。

　　① 在本文中指廣義的政府。

　　② 參見：郭定平著，《政黨與政府》，第273頁，杭州，淅江人民出版社，1998。

　　③ 沈遠新，《政黨政治與發(fā)展進程中的政治腐敗》，《中國研究》，1998年9月號。

　　④《中國能不能提高選舉的民主化程度？》，《南風窗》，XX年3月19日。

　　①有人將參選各方非以政黨名義參加的選舉稱為“非政黨式競爭選舉”。筆者認為，在一黨之內(nèi)為爭取候選人提名而進行的競爭性選舉也可稱之為“非政黨式競爭選舉”，參見：崔之元，《中國政治改革的新思路：非政黨式競爭選舉》，《今朝風流》網(wǎng)站，。

　　②程燎原、江山，《法治與政治權(quán)威》，第185頁，北京，清華大學出版社，。

　　③《杰斐遜選集》下，劉祚昌、鄧紅風譯，1023－1028頁，北京，三聯(lián)書店，1993。

　　① [法]羅伯斯庇爾，《革命法制和審判》，趙涵輿譯，第153頁，北京，商務印書館，1965。

　　②XX年8月31日刊登了焦友龍的《“人民不要黨要”質(zhì)疑》一文，文章針對一件事實分析了黨與人大關(guān)系：江蘇省射陽縣原糧食局局長未通過縣人大常委會會議審議對他的任命，縣委卻任命其為糧食局黨委書記。這個貪官驕傲地說：“人民不要黨要。”文章認為，人大任命與黨任命上的不一致是正常的，問題是這樣貪官是通過什么樣的程序被推薦為局長候選人的？作為執(zhí)政黨，要真正代表人民利益，顯然不能寄希望于良好的愿望，而應當設置相應的法律制度來加以保證。

　　法治與執(zhí)政黨的政治權(quán)威